Miniony już szczyt trudno uznać za porażkę. Był po prostu stałym elementem gry, pardon – procesu negocjacji. W dotychczasowej historii wspólnotowych „siedmioletnich” budżetów (choć nie zawsze takie były) nie zdarzyło się, żeby projekt został zaakceptowany na pierwszym spotkaniu głów państw i szefów rządów. Wynika to nie tylko z medialności takiego wydarzenia, lecz również ze stopnia skomplikowania materii.
Harmonogram szczytów
Wielokrotnie przywódcy, świadomi swojej niekompetencji w obszarze budżetu UE, woleli zerwać szczyt, żeby dać swoim współpracownikom czas na analizę propozycji. Pomyłka może oznaczać utratę nawet kilkudziesięciu miliardów euro, a tego wyborcy mogą nie wybaczyć. Dlatego szczytów budżetowych jest de facto kilka. Oprócz pierwszego i ostatniego, na którym następuje ogłoszenie sukcesu – przyjęcie perspektywy finansowej, poszczególne elementy budżetowe pojawiają się na spotkaniach Rady Europejskiej odbywanych w tzw. „międzyczasie”.
Pierwsze ze spotkań zazwyczaj rozgrywa się wśród płatników netto, czyli grupy państw realnie wpłacających do wspólnego budżetu więcej niż otrzymują. Jest to jak najbardziej logiczne postępowanie, gdyż najpierw należy ustalić wielkość tortu, który ma zostać podzielony.
Pułap cięć
Warto również wskazać, iż negocjacje toczą się w określonym przedziale finansowym, tj. pomiędzy konkretnymi kwotami – wielkościami budżetu. Górną granicą jest wielkość budżetu zaproponowana przez Komisję Europejską. W obecnej „edycji” negocjacji nie była to zbyt hojna propozycja. Dolną granicą jest wielkość tzw. prowizoriów budżetowych. W przypadku braku porozumienia co do wieloletnich ram finansowych, traktaty przewidują instytucje prowizoriów budżetowych. Są to coroczne budżety opracowywane na podstawie ostatniego budżetu poprzedniej perspektywy finansowej (w tym przypadku na lata 2007-2013).
Istnienie „dolnej” granicy negocjacji ma bardzo prozaiczne przyczyny. Biorcom netto nie opłaca się przyjmować perspektywy finansowej, która byłaby niższa niż budżety prowizoryczne. Trzeba podkreślić, iż w ostatnich latach płatnicy netto zrobili dużo, aby obniżyć wielkość takiego prowizorium. Głównie poprzez blokowanie wyższych budżetów jednorocznych. Pomimo tego, istnieje pewien poziom finansowania w nowej perspektywie finansowej, poniżej którego dla Polski (i nie tylko) bardziej korzystne będzie jej nie przyjmowanie. Czyli jakieś pieniądze na pewno z Brukseli dostaniemy. Jakie? Można założyć, że będzie to kwota lekko powyżej budżetów jednorocznych. Ciekawe porównanie tych kwot znajdziecie tutaj.
Budżet Jeden Procent
Scenariusz szczytu dla płatników netto zrealizował się w całości w czwartek i piątek w Brukseli. Negocjacje faktycznie ograniczyły się płatników netto, a cały szczyt został w zasadzie poświęcony wypracowaniu kompromisu pomiędzy Berlinem a Paryżem. Pozostali uczestnicy spotkania wystąpili w roli statystów. Dotyczy to zarówno Wielkiej Brytanii, jak i grupy biorców z budżetu, czyli tzw. przyjaciół spójności. Wszystkie przygotowane w trakcie szczytu propozycje – czyli kolejna już oferta przygotowana Hermana van Rompuya w czwartkową noc, jak i piątkowe propozycje kanclerz Merkel, można uznać za „ucieranie” kompromisu pomiędzy Paryżem a Berlinem i – szerzej – w grupie tzw. „1%”. Jest to grupa płatników netto optujących za umiarkowanymi cięciami w nowym budżecie, tak aby miał on wielkość 1% PKB wspólnoty. Właściwie to w obrębie tej grupy toczyły się negocjacje.
Zaprezentowany przez Herman van Rompuya o północy w czwartek nowy kompromis budżetowy był wyraźnie skierowany do Paryża i krajów południowych. Zwiększano finansowanie wspólnotowej polityki rolnej i funduszy spójności, ale dla krajów „starej” Unii. Co ważne, propozycja ta była już mniejsza od obecnie realizowanej perspektywy finansowej. Następnego dnia kanclerz Merkel zaproponowała kolejny pakiet cięć – ok 30 mld Euro.
Teatr Camerona o utrzymanie rabatu
Obie propozycje były nie do zaakceptowania dla Wielkiej Brytanii. Z prostej przyczyny – zakładały dalsze zmniejszenie tzw. „brytyjskiego rabatu”. Jednocześnie ukarano wspierających Londyn, niektórych z mniejszych płatników netto, tnąc fundusze na programy badawczo-rozwojowe i przesuwając je na rolnictwo. Była to oczywiście zamierzona strategia negocjacyjna. Wynika ona nie tylko z sentymentów prowadzących negocjacje, ale z ewidentnej bliskości stanowisk Paryża i Berlina oraz reguł matematycznych.
Spośród 11 autorów sławnego listu domagających się cięć w perspektywie finansowej na lata 2014-20 większość popiera stanowisko Berlina i Paryża. Londyn zdołał zgromadzić wokół siebie Holandię, Szwecję i Finlandię. Powstałą w ten sposób grupę „jastrzębi” budżetowych będzie łatwiej rozbić posiadając już projekt uzgodniony pomiędzy pozostałymi siedmioma płatnikami netto. Nie będzie to zbyt trudne. Grupa „jastrzębi” jest niejednolita – wszyscy wiedzą, że prawdziwym celem Londynu nie jest cięcie wspólnej kasy, a uzyskanie na kolejne 7 lat rabatu we wpłatach. Jeśli Cameron otrzyma swój rabat, zgodzi się na każdy z zaproponowanych budżetów, nawet dużo wyższy niż 1% PKB wspólnoty, byleby nie musiał do niego wpłacać więcej.
Mniejsze kraje, takie jak Szwecja, Holandia czy Finlandia też chętnie płaciłby mniej, a jeśli muszą płacić, to chciałby finansować ze wspólnej kasy właśnie badania nad nowymi technologiami. Gdyby klub „1%” uzgodnił kompromis – przywołanie do porządku dysydentów wśród płatników netto nastąpi szybko. Albo da się Cameronowi rabat i wtedy „małe kraje” bardzo szybko ustąpią albo kupi się właśnie „małych” i zaryzykuje veto WB. Podobną strategię izolacji zastosowano wobec Londynu przy okazji prac nad paktem fiskalnym. Jednak postawa kanclerz Merkel, a szczególnie informacje o zbliżeniu stanowisk Berlina i Londynu sugerują, że nie ma chęci „siłowego” rozwiązania.
Tak zarysowana sytuacja nie jest dobrym sygnałem dla Polski, gdyż oznacza ujęcie w kolejnych propozycjach kolejnych cięć tak aby zadowolić Londyn.
Dialog zamiast rady
Warto zwrócić uwagę na samą procedurę szczytu, a raczej erozji formuły Rady Europejskiej jako spotkania polityków z samego topu świecznika. W trakcie ostatniego szczytu formalne wspólne spotkania stały się jedynie przerywnikiem dla bilateralnych spotkań przywódców. Tzw. „spowiedzi” są tylko wierzchołkiem góry lodowej. Procedurę tę wprowadzili Brytyjczycy w trakcie poprzednich negocjacji nad budżetem 2007-2013. Zgodnie z nią, przewodniczący spotkania – wówczas prezydencja – „zbierał” stanowiska negocjacyjne wszystkich państw, żeby następnie na ich podstawie przygotowywać projekty porozumień (tzw. Kompromisy Prezydencji).
Warto podkreślić, iż są to spotkania w bardzo wąskim kręgu. Uczestniczą w nich Herman van Rompuy, Jose Manuel Barroso oraz szef rządu plus tzw. minister europejski. Oprócz tego w gmachu Rady odbyło się kilkadziesiąt bilateralnych spotkań pomiędzy przywódcami, np. kanclerz Merkel rozmawiała z premierem Cameronem co najmniej trzy razy. Na krótko przed formalnym rozpoczęciem szczytu spotkali się członkowie tzw. „grupy przyjaciół spójności”.
Wydaje się że to wydarzenie, tj. zdominowanie jej przez spotkania bilateralne jak i w większych podgrupach, jest największym wydarzeniem tej Rady. Oficjalne spotkania w ramach szczytu były w zasadzie przerywnikami licznych „podnegocjacji”. Widać to wyraźnie w oficjalnym timingu szczytu. Tzw. pierwszy dzień Rady Europejskiej rozpoczął się o godzinie 23 w czwartek, a oficjalnie początek przewidywano o godzinie 20. Samo spotkanie zakończyło się po godzinie, a to dlatego, że przedstawiona propozycja Hermana van Rompuya wymagała negocjacji w podgrupach. W piątek zebrano się dopiero o godzinie 13, po kolejnym spotkaniu Camerona i Merkel. Widać wyraźnie wtórną rolę samego spotkania w wielkim gronie wobec negocjacji „w podgrupach”.
Quo vadis?
Czego można spodziewać się dalej? Kolejnych negocjacji. W trakcie półrocznej prezydencji Rada Europejska zbiera się dwa razy. Jedna z nich zostanie zapewne poświęcona wspólnotowemu budżetowi. Niestety można się spodziewać dalszych cięć.
Marek Bełdzikowski, Czytelnik bloga Dyplomacja
