Szczyt stanowi doskonały przykład win-win strategy, w której każdy dostał coś, co może zaprezentować jako sukces. Na poziomie przekazu medialnego diagnoza jest prosta: wygrali wszyscy. Premier Cameron dostał to, co chciał, czyli przycięcie budżetu do 908 mld euro po stronie płatności. Oznacza to spełnienie postulatów dalszych cięć. Merkolland dostał sukces już na drugim szczycie (poprzednia perspektywa wymagała aż trzech), co ułatwi kanclerz wygranie zbliżających się wyborów (temat pieniędzy niemieckiego podatnika marnowanych w Brukseli zniknie z mediów). Tu tkwi tajemnica tak dziwnie skonstruowanego 7-letniego budżetu. Brak kompromisu i oparcie się na prowizoriach budżetowych uchwalonych corocznie przez Parlament Europejski byłoby masakrą piarowską dla rządów płatników netto, a dla Pani Kanclerz w szczególności. Przewodniczący Parlamentu Europejskiego Martin Schulz zadbałby o odpowiedni poziom debaty tej jesieni (reprezentuje SPD, główną opozycję wobec CDU, z której wywodzi się Merkel).
Kto wygrał?
Szpagat z niespotykaną dotychczas różnicą pomiędzy płatnościami a zobowiązaniami (medialnie uznano to za deficyt budżetu) służy zabezpieczeniu przed wetem płatników netto (dla nich są niskie wpłaty) i biorców netto (dość rozsądny, biorąc pod uwagę realia, poziom zobowiązań). Dla przypomnienia – w trakcie poprzednich negocjacji – projekt perspektywy 2007-13 zawetowali właśnie płatnicy netto (WB), jak i biorcy netto (Hiszpania). Najwyraźniej tą lekcję w Berlinie zapamiętano.
Wygranymi są również instytucje europejskie. Stanowisko przewodniczącego Rady Europejskiej wykazało swoją przydatność. Parlament Europejski wyraźnie zdystansował Komisję w roli przeciwwagi państw członkowskich. Pełna lista wygranych krajów znajduje się tutaj, a fajna – głównie twitterowa zbitka całych negocjacji tutaj.
W świecie realnym, a nie medialnym, Polska jest bez wątpienia jednym z największych beneficjentów porozumienia, chociaż nie jedynym. Z dużych państw na szczycie wygrały Niemcy, utwierdzając swoją pozycję głównego rozgrywającego. Zwycięzcami są również kraje postkomunistyczne – z rozszerzeń 2004 i 2007 roku, chociaż wszystko wskazywało, że poniosą największe straty. O sukcesie może mówić też Parlament Europejski, jak również przewodniczący Rady Herman von Rompuy.
Kto przegrał?
Najwięcej Unia Europejska jako całość. Budżet 2014-2020 jest, w kontekście globalnym, kiepskim powtórzeniem tego z lat 2007-2013, ignorującym słabnącą pozycję państw europejskich w globalnej wielkiej grze. W praktyce stał się on jednym wielkim transferem socjalnym. Z dużych projektów R&D (czyli badania i rozwój) ostał się jedynie program Galileo. Lista przegranych jest dużo dłuższa. Jest nim zarówno premier Cameron, który co prawda obronił rabat, ale w blairowskim rozmiarze. Prezydent Holland był typowym aktorem drugiego planu, co chyba jest poniżej ambicji. Całkowicie nie zaistniały „średnie mocarstwa” Europy, czyli Włochy i Hiszpania. Nie lepiej wypadli mali płatnicy netto. Rozdano im co prawda rabaty, ale jednocześnie przycięto w nowym budżecie to, co się w tych krajach najbardziej podobało. Wielkim przegranym szczytu jest również Komisja Europejska, chociaż „cięcia” w wydatkach na administrację okazały się symboliczne, to w sensie politycznym szczyt wykazał słabnącą pozycję tej instytucji. Nie udało się wybronić więcej z pierwotnej propozycji, od której rozpoczęła się cała dyskusja.
Co stoi za polskim sukcesem?
Bez większych wątpliwości możemy przyjąć, że szczyt stanowi sukces Polski. Skrywana medialnie porażka w pewnym obszarze wspólnej polityki rolnej, w postaci obcięcia środków na tzw. II filar, jest tak naprawdę mało znaczącym szczegółem.
Warto się jednak zastanowić, czy był to cud nad Wisłą, czy Wersal – w rozumieniu negocjacji pokojowych po pierwszej wojnie światowej, gdzie zadecydowały się zachodnie granice II RP. Obiektywnie, pasywna strategia negocjacyjna, stosowana zresztą przy poprzednich negocjacjach w 2005 i 2006 roku, sprowadzająca się do jazdy na gapę, najpierw w wagonie niemieckim a potem francuskim, dała nam 4,5 mld euro więcej niż w 2006 roku, co przy ogólnie mniejszej puli całego budżetu jest wielkim sukcesem. Trzeba jednak zauważyć, że pozostałe aktywne elementy negocjacji po stronie polskiej były zdecydowanie mniej udane. Praktycznie żadnej roli nie odegrała grupa tzw. „przyjaciół spójności”, a można wręcz powiedzieć, że odegrała rolę negatywną w listopadzie, kiedy to – żeby nieco podsypać starym biorcom netto (kraje południa) – obniżono nieco capping, czyli maksymalny poziom absorpcji środków spójności. Automatycznie obniżyło to kwotę dla Polski. W tym przypadku przyjaciele spójności strzelili nam w kolano, nie dając nic w zamian. Główni gracze tej grupy, czyli Włosi i Hiszpanie, byli tak osłabieni kryzysem, że nie odegrali praktycznie żadnej roli w negocjacjach, zarówno w listopadzie jak i w lutym. Warto podkreślić, że w trakcie poprzednich negocjacji to właśnie Madryt – wraz z Londynem (choć z różnych pozycji) – położył jeden ze szczytów.
Jak ocenić działania naszego komisarza?
Chociaż premier Donald Tusk chwalił mocno w swojej poszczytowej wypowiedzi „naszego” komisarza, to trudno uznać jego występ za udany. Pomijając problem propozycji startowej budżetu – delikatnie mówiąc mało przemyślanej w perspektywie przyszłych negocjacji, to liczba medialnych gaf będących udziałem naszego człowieka w Komisji była zdecydowanie zbyt duża. Można wspomnieć o dwóch istotniejszych: pierwsza to informowanie przed pierwszym szczytem w listopadzie o przygotowywaniu się przez Komisję na prowizorium budżetowe, co zostało odebrane jako strzelanie we własny projekt budżetu; druga to wywiad dla pewnej duńskiej gazety, w której komisarz Lewandowski wyraźnie odmówił Danii prawa do rabatu. Wywiadu udzielił na kilka dni przed lutowym szczytem, kiedy rabat dla Danii był dawno dogadany. Niepotrzebnie podniosło to ciśnienie wśród tych krajów i scementowało koalicję Wielkiej Brytanii, Niemiec, Danii, Holandii i Finlandii, która faktycznie rozegrała cały szczyt. Trudno się dziwić, że tak wyraźną nieporadność wykorzystał przewodniczący Parlamentu Europejskiego i to on a nie komisarz, zorganizował konferencję prasową, która była głównym wydarzeniem pierwszego dnia szczytu. Niezbyt udane występy medialne mają też aspekt czysto personalny. Warto przypomnieć, że poprzednik komisarza Lewandowskiego na tym stanowisku to aktualna prezydent Litwy, która wypromowała się właśnie w trakcie poprzednich negocjacji nad budżetem wspólnoty.
Więcej pieniędzy, które trudniej będzie wydać
Wydaje się więc, że naszemu sukcesowi bliżej do cudu nad Wisłą – rzadkiemu w naszych dziejach zbiegowi pozytywnych zbiegów okoliczności, niż przebiegłości negocjacyjnej. Trzeba również podkreślić, że pieniądze z budżetu 2014-2020 będą dużo trudniej dostępne niż te z perspektywy na lata 2007-2013. Wykorzystano to już w momencie jego uchwalania. Różnica pomiędzy płatnościami i zobowiązaniami to nie tyle deficyt, co miara niewykorzystania środków przez beneficjentów. Dzisiaj te niewykorzystane środki (a jest ich całkiem sporo) wracają do tych którzy je wpłacili. „Myk” negocjacyjny zastosowany przez HvR polegał na pokazaniu tej różnicy już na starcie i założeniu że płatnicy netto po prostu ich nie wpłacą, zamiast po wpłaceniu dostawać je powrotem.
Marek Bełdzikowski, Czytelnik bloga Dyplomacja
