Zainteresowanie medialne Unią Europejską koncentruje się, nie tylko w Polsce, wokół szczytów. A tych będzie w najbliższym całkiem sporo, bo tempa nabiera proces negocjacyjny wokół nowego budżetu wspólnoty.
W ciągu najbliższych kilku miesięcy nie tylko Polacy będą obserwować coraz bardziej teatralne występy przedstawicieli europejskiej klasy politycznej. Cóż, nic tak nie emocjonuje jak pieniądze, szczególnie w dużych ilościach. Jeśli możemy wydawać w ten sposób nie swoje pieniądze, to osiągamy stan bliski ideału. Wszystkie te przesłanki spełnia odbywająca się co siedem lat dyskusja o nowym budżecie Unii. Po pierwsze są to duże pieniądze. Zwykle kwota oscyluje wokół biliona euro, co zapewnia jako takie zainteresowanie mediów. Warto porównać ilość medialnych informacji o budżecie siedmioletnim z tymi o corocznym budżecie wspólnoty. Ten ostatni fascynuje jedynie służbę prasową instytucji europejskich. Możliwość rozdania biliona Euro zapewnia nam obsadę aktorską z najwyższej światowej półki.
Nowa perspektywa finansowa nie jest jedynie przedsięwzięciem z zakresu politycznego PR. W zasadzie to decyzja na temat kształtu integracji europejskiej na następne 7 lat, oparta na bardzo prostej zasadzie – tam gdzie idą pieniądze, tam jest postęp. Dzisiaj zapada decyzja, które z europejskich polityk, będą się rozwijać, a które, choć formalnie uzasadnione, pozostaną jedynie zapisem w Traktacie.
Specyfika negocjacji o perspektywie finansowej
Z technicznego punktu widzenia proces negocjacyjny tzw. „nowej perspektywy finansowej” trudno porównać z czymkolwiek innym we współczesnym świecie. Nawet w przypadku negocjacji takich jak np. ograniczenia emisji dwutlenku węgla, gdzie liczba uczestników jest większa, stopień komplikacji jest dużo niższy. Przede wszystkim każdy z krajów europejskich uczestniczy w procesie negocjacji w różnych rolach. Dobrym przykładem jest Polska, która na początku negocjacji wymieni wiele kwaśnych uwag z Francją, aby na finiszu razem z Paryżem bronić wspólnej polityki rolnej. Takich zmian sojuszy będzie wiele, niektóre całkiem zaskakujące. Rytm negocjacji ma swój określony rytuał.
Najdłuższym i najmniej znanym w Polsce etapem są zawsze negocjacje w ramach płatników netto, czyli tych którzy do Unii dają więcej niż otrzymują. Jest to bez wątpienia najtrudniejszy element negocjacji, choć najbardziej medialny. Mieliśmy tego ostatnio przykład, kiedy nasz premier chwalił się „pyskówką” z premierem Cameronem. Płatnikom netto w naszych mediach poświęca się generalnie mało uwagi, jeśli już jest to podkreśla się egoizm tej grupy.
Rzeczywistość jest znacznie bardziej skomplikowania. Nie chodzi jedynie o niechęć tych państw do wykładania pieniędzy dla „biedniejszej części Europy”. Bogaci w Unii Europejskiej mają zdecydowanie bardziej rozbieżne interesy niż biorcy „pomocy”. Dodatkowo konieczność stosowania w Unii metody zwanej win-win znacznie przeciąga negocjacje. Niestety, nie może być inaczej. Cała konstrukcja Unii polega na tym że w ostatecznym rozrachunku nie ma przegranych i każdy w jakiś sposób korzysta z osiągniętego porozumienia.
„Duzi” płatnicy netto
Wśród dawców do budżetu można wyróżnić kilka grup interesów, które trzeba w jakiś sposób zaspokoić. Z naszej perspektywy najciekawsze są dwie. Pierwsza z nich to duże państwa członkowskie, będące w praktyce kierownikami wspólnoty europejskiej. Chodzi tutaj o trójkąt Paryż-Berlin-Londyn. Naturę tych relacji dość trafnie przedstawiono w tym dokumencie. Kluczowe dla ustawienia przyszłego budżetu wspólnoty jest porozumienie niemiecko-francuskie, które od „zawsze” spotyka się z opozycją Wielkiej Brytanii.
Zwalczanie „dużego budżetu” wspólnoty przez Londyn jest niczym innym jak obroną przez atak. Brytyjczycy bronią niezbyt uzasadnionej w dzisiejszych realiach ulgi we wpłatach do wspólnego budżetu. Ulga ta to rabat brytyjski, przyznany na początku lat 80. „żelaznej lady”, czyli Margaret Thatcher. Trudno to sobie wyobrazić, ale wówczas Wielka Brytania nie tylko wygrzebywała się z dekady kryzysu lat 70. ale była też… jednym z biedniejszych państw ówczesnej wspólnoty.
Rabat – przyznany początkowo tymczasowo – na okres wyjścia brytyjskiej gospodarki z kryzysu, stał się jednym z większych trupów w szafie dzisiejszej unii. Londyn, chociaż jest gospodarczą potęgą, nie chce zrezygnować z przyznanego mu przywileju. Pozostali uczestnicy projektu są zdolni jedynie do jego stopniowego przycinania. O stopniu irytacji utrzymywania dzisiaj rabatu dla WB niech świadczą oświadczenia przewodniczącego KE, który twierdzi, że nie rozumie jego mechanizmu. Wielkość rabatu jest powiązana ze wspólnotową polityką rolną (CAP). Zależność „im większy budżet CAP, tym mniejszy rabat” (i mniejsza składka) to podstawa stanowiska WB w negocjacjach budżetowych właściwie od roku 1984. Podobnie jak hasło o „mniejszym budżecie”.
Dlatego śledząc nagłówki w gazetach odnoszące się do kolejnych negocjacji perspektyw europejskich można odnieść wrażenie deja vu. Od lat w temacie rabatu wszyscy zainteresowani mówią dokładnie to samo, mniej więcej w tych samych momentach – dla przykładu nagłówek prasowy z 2005 roku, z 2010 roku oraz z 2012 roku. Warto podkreślić, że to właśnie stanowisko WB blokuje jeden z naszych postulatów, czyli zrównanie dopłat bezpośrednich w całej Unii. W sposób oczywisty zwiększenie CAP zmniejszyłoby brytyjski rabat. Na pocieszenie dla naszych włościan, w kolejnych negocjacjach Brytyjczycy notorycznie przegrywają – jak na przykład w 2005 roku, i rabat jest coraz mniejszy.
Warto dodać, że premier Cameron jest w znacznie trudniejszej sytuacji niż poprzednik i ma szanse na wstępniak w The Telegraph ze znacznie większą kwotą „straty” na rzecz Unii. Można się spodziewać, że sam rabat znów zostanie ograniczony. Co gorsza, zapowiadane referendum o wyjściu Londynu z unii przy obecnym poparciu Konserwatystów również może zostać przez Camerona przegrane. Zresztą referendum o opuszczeniu UE w WB już było i skończyło się klapą dla inicjatorów. Konkludując, Londyn nie ma w praktyce żadnych argumentów nacisku na swoich partnerów z Berlina i Paryża – budżetu wspólnoty made in England nie będzie.
„Mali” płatnicy netto
Wydaje się, że większym z Polskiego punktu widzenia problemem są tzw. mali płatnicy, czyli kraje takie jak Holandia, Austria, Dania, Szwecja czy Finlandia. Nie wynika to ze szczególnego egoizmu przywódców tych krajów ale trudności w sprzedaniu projektu europejskiego wyborcom. Dla Francuzów budżet wspólnoty to głównie pomoc dla rolnictwa.
W przypadku Niemiec i Włoch istotne są również fundusze strukturalne. W obu tych krajach znaczne obszary finansowane są w dalszym ciągu z funduszu spójności, np. byłe NRD czy południowe Włochy. Gdyby Unia Europejska nie istniała, oba kraje i tak musiałby transferować tam podobne środki jak dzisiaj. Dlatego państwa te wykazują, oczywiście w granicach rozsądku, zrozumienie dla potrzeb Warszawy – z czysto egoistycznych pobudek. Na Sycylii można znaleźć autostradę budowaną od lat 60. i ciągle nie ukończoną, fundusze wspólnotowe to jedyna szansa dokończenia nie tylko tego projektu.
Mechanizm ten nie działa niestety w odniesieniu do „mniejszych” płatników. Przyczyny tego stanu rzeczy są banalne – przeciętnemu Holendrowi trudno jest znaleźć w swoim otoczeniu namacalne korzyści z uczestnictwa we wspólnej Europie. Drogi ma dawno wybudowane, rolnictwo tak konkurencyjne, że żadnych dopłat nie potrzebuje, a z podróżowaniem po świecie nigdy nie miał problemów. Nie można się dziwić, że w tych krajach protesty przeciwko płaceniu na unię są największe.
Oczywistym jest, iż kraje te dążą do zmniejszenia kosztów swojego członkostwa w UE. Już w obecnej perspektywie finansowej państwa takie jak Austria, Holandia czy Szwecja uzyskały już rabat od… rabatu brytyjskiego, a walczą o uzyskanie „normalnego” rabatu we wpłatach do budżetu. Nie jest to jedyny problem z perspektywy Warszawy. Dotychczasowe doświadczenia wskazują, że ta grupa państw jest „kupowana” stroną wydatkową budżetu. Odbywa się to poprzez, przesuwanie części środków w budżecie wspólnoty w obszary zasadniczo niedostępne bądź nieprzydatne dla krajów takich jak Polska. Są to mechanizmy takie jak np. wspieranie innowacyjności gospodarki czy szkolenia, które w realiach holenderskich czy duńskich są zapewne skuteczne, ale w Polsce po prostu prowadzą do marnowania europejskich pieniędzy.
Wydaje się, że ceną dla grupy „małych” płatników netto za przełknięcie kolejnego siedmioletniego budżety wspólnoty będzie zwiększenie wydatków przeznaczonych na innowacyjność i tzw. nowe technologie. Odbędzie się to oczywiście kosztem innych polityk wspólnotowych, zapewne głównie spójności.
Na zakończenie warto podkreślić, że negocjacje na temat wspólnotowej perspektywy finansowej dopiero się rozkręcają. Czeka nas wiele występów medialnych, które najprawdopodobniej przykryją „kryzysowe” szczyty UE. Niezwykle optymistyczne byłoby ich zakończenie zimą 2013 roku, biorąc pod uwagę że poprzednią perspektywę finansową negocjowano okrągłe 24 miesiące.
Marek Bełdzikowski, Czytelnik bloga Dyplomacja
